En diversas regiones del mundo el planeamiento urbano se desarrolla como una competencia propia de los gobiernos locales y/o subnacionales. En nuestro país la normatividad, apelando el principio de subsidiariedad, otorga a los órganos de legislación municipal (concejos municipales) la aprobación de los Planes Urbanos mediante Ordenanzas Municipales cuyo valor según la jerarquía normativa del país llega a tener el mismo rango que una ley.
Es así como en la Ciudad de Arequipa el Poder Judicial emite sentencia sobre el Plan de Desarrollo Metropolitano aprobado por Ordenanza Municipal N°961-2016 impidiendo parcialmente su cumplimiento. Dicha acción ha llamado la atención de la opinión especializada respecto a los alcances que puede tener este poder del estado para sancionar penalmente sobre las competencias políticas y administrativas otorgadas por mandato a los gobiernos locales.
Healey (1997) define la planificación espacial como: «un conjunto de prácticas de gobernanza para desarrollar e implementar estrategias, planes, políticas y proyectos para regular la ubicación, el momento y la forma de desarrollo», por ello el proceso de planificación se convierte en un componente básico para la gobernanza urbana, sin ella la gestión urbana es inviable.
Por otro lado, a partir del fracaso del centralismo como forma de gobierno, en Europa y América Latina, han dado pie para iniciar procesos de descentralización que tuvieron un gran aporte al retorno de la democracia y la existencia de distintos niveles de gobierno (Bustos, 2015). De esta manera muchos gobiernos han optado por un modelo descentralizado de Estado.
En el Perú existen tres niveles o planos de gobierno político: central, regional y local. No obstante, en coherencia con la definición de gobierno unitario y descentralizado, cada uno de estos tres planos de gobierno es autónomo en los asuntos de su competencia. No están subordinados entre sí, sino que se complementan de acuerdo a sus competencias específicas.
De esta división política también se deriva una estructura legislativa compleja en el ordenamiento estatal peruano. Esta complejidad obliga al ordenamiento a jerarquizar en varios niveles las distintas normas que se producen al interior de cada uno de estos niveles o planos de gobierno.
Conforme a la Constitución Política y a la ley orgánica de municipalidades las competencias en términos de planificación son establecidas de la siguiente manera:
“Constitución Política Del Perú 1993
Artículo 195°.- Los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economía local, y la prestación de los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo.
Son competentes para:
(…)
6. Planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, incluyendo la zonificación, urbanismo y el acondicionamiento territorial.”
“Ley Orgánica De Municipalidades Ley N.º 27972
Artículo 79.- Organización del Espacio Físico y Uso del Suelo
Las municipalidades, en materia de organización del espacio físico y uso del suelo, ejercen las siguientes funciones:
1. Funciones específicas exclusivas de las municipalidades provinciales:
(…)
1.2. Aprobar el Plan de Desarrollo Urbano, el Plan de Desarrollo Rural, el Esquema de Zonificación de áreas urbanas, el Plan de Desarrollo de Asentamientos Humanos y demás planes específicos de acuerdo con el Plan de Acondicionamiento Territorial.”
Si bien la constitución política del Perú tiene un mandato descentralista, en la actuación de los poderes del estado esta tiene una visión centralista, debilitando la actuación de los gobiernos locales, ello se denota en la forma de redacción de normativa sectorial en la que se ignora las competencias municipales y se les considera como simples entes ejecutores.
Por otro lado, la superposición de competencias sectoriales como por ejemplo las del Ministerio de Vivienda y el Ministerio del Ambiente, para el tema de planificación urbana y planificación ambiental se conflictúan generando vacíos que son interpretados por los gobiernos locales en la necesidad del ejercicio de sus funciones de la misma manera que otros poderes como el judicial.
La interpretación centralista del poder judicial sobre sujeción a las normas locales a las nacionales, independientemente de su rango o competencia del órgano que las dictamina, ha hecho perder legitimidad a los gobiernos locales, así por ejemplo la estrategia que propone el PDM de mayores áreas libres a mayor altura de las edificaciones que garantiza condiciones de habitabilidad quedan relegadas en su aplicación por normas nacionales que no contienen estos parámetros.
Por lo tanto, se debe ampliar la visión de la gestión urbana, pues el actual enfoque prioriza la elaboración de planes de zonificación urbana mas no se desarrollan instrumentos que permitan un accionar eficiente del aparato gubernamental y por tanto de las potencialidades del involucramiento de los actores locales, como por ejemplo estrategias de límite en franja rural urbana; por ello la intromisión del poder judicial opinando y ejerciendo mandato en la gestión urbana es lesiva al desarrollo integral de las ciudades y la conservación de entorno cultural y ambiental.
El presente artículo ha sido elaborado teniendo como co-autor al Arq. Michael Alfaro Gómez: Doctor en Geografía, docente de la Universidad Nacional de San Agustín, presidente del directorio del Instituto Municipal de Planeamiento de Arequipa.
