Planificar la ciudad no solo ha sido, en el Perú, el principal problema. El problema también ha sido ejecutar aquello que se planifica. Entre ambos momentos —el del plan y el de la intervención— existe una brecha menos visible, pero decisiva: la capacidad de gestionar el suelo. Es en ese punto donde muchos grandes proyectos urbanos, a pesar de su solidez técnica o respaldo político, encuentran su principal límite.
En los últimos años, el Estado ha intentado abordar esta brecha desde el nivel nacional. La Ley de Desarrollo Urbano Sostenible (Ley N.° 31313) no solo reconoce el problema, sino que propone una solución institucional concreta: la creación de una entidad capaz de actuar como gestor inmobiliario del Estado, con funciones que van desde la incorporación y acumulación de predios hasta su habilitación y transferencia para fines de interés público. La apuesta es clara: intervenir en el mercado de suelo para viabilizar vivienda social, procesos de renovación urbana y operaciones de mayor escala. Estamos hablando de un operador público de suelo.
Sin embargo, la implementación de esta figura no ha seguido una trayectoria lineal. Inicialmente, se optó por encargar este rol al Fondo MIVIVIENDA, una entidad con trayectoria consolidada en el ámbito financiero e hipotecario. Esta decisión, más que resolver el problema, evidenció una tensión de fondo: gestionar financiamiento no es equivalente a gestionar suelo. Mientras el primero opera sobre flujos y productos financieros, el segundo exige intervenir sobre estructuras prediales, negociar con múltiples actores, resolver conflictos de propiedad y articular procesos urbanos complejos en el tiempo.
La dificultad para que esta entidad asuma plenamente el rol asignado no responde únicamente a limitaciones operativas, sino a una incompatibilidad más estructural entre funciones. Asumir la gestión del suelo implica desarrollar capacidades que no forman parte de su núcleo institucional: manejo de instrumentos de reconfiguración urbana, articulación interinstitucional, gestión social del territorio y conducción de operaciones urbanas integrales.
En paralelo, comienzan a emerger iniciativas que buscan activar grandes proyectos urbanos, muchas veces impulsadas por cooperación internacional o por agendas específicas de inversión. En este contexto, el Estado, con el acompañamiento de la cooperación internacional, ha comenzado a impulsar intervenciones concretas orientadas a estructurar modelos de gestión del suelo más robustos. Un caso ilustrativo es la operación urbanística planteada en la avenida Argentina en Lima, un corredor históricamente industrial que hoy se encuentra en un proceso de transición y conflicto funcional, donde coexisten usos logísticos, industriales y una creciente presión hacia actividades residenciales y comerciales.
Esta condición lo convierte en un espacio estratégico, pero también altamente complejo para intervenir. La operación no se concibe solo como una intervención puntual, sino como un proyecto piloto orientado a estructurar un modelo de operación urbana replicable. Según información pública del propio Estado, el Banco Mundial viene impulsando la asistencia técnica para su diseño, así como para la estructuración del operador público de suelo, incluyendo el desarrollo del modelo de gobernanza y los mecanismos de implementación. Esta iniciativa, que involucra a entidades como EMILIMA, el Instituto Metropolitano de Planificación y consultores internacionales, evidencia que no se trata únicamente de un proyecto urbano, sino de un esfuerzo concreto por construir capacidades reales de gestión del suelo en el país.
Lo relevante de este caso no será únicamente su localización o escala, sino lo que evidenciaría intentar implementarlo. Hoy, no existe un procedimiento estándar para desarrollar operaciones urbanas; cada proyecto sigue rutas distintas dependiendo de su priorización política. Asimismo, la toma de decisiones no responde a instancias institucionalizadas, sino que depende en gran medida de relaciones informales entre actores. Incluso la coordinación entre entidades clave carece de mecanismos claros, lo que genera superposición de funciones o vacíos de responsabilidad.
A ello se suma un elemento aún más crítico: el Estado actualmente no asume un rol conductor en la implementación de este tipo de intervenciones. En la práctica, se requiere un actor articulador capaz de operar en la interfaz entre lo público y lo privado, estructurando proyectos, gestionando riesgos, facilitando condiciones para la inversión y asegurando coherencia en la intervención urbana. Este rol —propio de un operador público de suelo— implica no solo coordinar, sino conducir procesos complejos, integrando la gestión predial, la planificación urbana, la estructuración financiera y la ejecución. Sin embargo, en ausencia de este actor consolidado, son los privados quienes han liderado históricamente la producción urbana, mientras que las entidades públicas participan de manera fragmentada y reactiva.
Esta condición se hace evidente en aspectos operativos concretos, como la obtención de factibilidades de servicios básicos, la gestión con propietarios o la articulación con municipalidades distritales, cada uno de los cuales introduce incertidumbre.
En este punto, la gestión de la infraestructura de servicios emerge como una de las principales limitaciones estructurales, incluso por encima de la propia gestión del suelo. En teoría, la disponibilidad de agua, saneamiento y otros servicios debería acompañar los procesos de desarrollo urbano. En la práctica, ocurre lo contrario: las empresas prestadoras condicionan la viabilidad de los proyectos a futuras inversiones en infraestructura que no están garantizadas en el tiempo. Se otorgan factibilidades sujetas a ampliaciones o mejoras del sistema que dependen de proyectos de inversión pública que, en muchos casos, no llegan a ejecutarse.
Esta situación revela una contradicción de fondo. Los sistemas de inversión pública en infraestructura suelen exigir la existencia de una demanda consolidada para justificar las intervenciones. Sin embargo, en el caso de grandes proyectos urbanos, dicha demanda es precisamente el resultado esperado de la intervención, no una condición previa. Se genera así un círculo vicioso: no hay servicios porque no hay demanda, y no hay demanda porque el proyecto no puede desarrollarse sin servicios. Y finalmente, el funcionario público responde: “no hay agua”.
Es en este escenario donde aparece un nuevo desafío, esta vez desde el nivel local. En Lima, EMILIMA inicia un proceso para asumir un rol más cercano al de gestor del suelo a escala municipal. A diferencia del caso nacional, este tránsito no parte de una entidad ajena al territorio, sino de una institución que ya opera sobre él, con experiencia en gestión urbana y en la ejecución de intervenciones en áreas consolidadas.
No obstante, este proceso tendrá que implicar una transformación institucional. No se trata únicamente de ampliar competencias, sino de reconfigurar el modelo de gestión: pasar de la ejecución de proyectos puntuales a la conducción de operaciones urbanas integrales. Esto supone incorporar capacidades, como la gestión predial sistemática, la estructuración de esquemas de cargas y beneficios, la articulación efectiva entre actores y la implementación de mecanismos financieros sostenibles. En este punto, la discusión sobre la captura de valor del suelo resulta clave. Lejos de entenderse como un mecanismo ex post asociado únicamente a la valorización generada por infraestructura, en el contexto de grandes proyectos urbanos implica procesos más complejos vinculados a la estructuración de la operación, la redistribución de beneficios y la gestión activa del suelo como recurso estratégico.
El escenario actual comienza a mostrar una oportunidad que no es menor. El Estado peruano continúa empujando la implementación y futura consolidación de un operador público de suelo a nivel nacional, mientras que, desde el ámbito local, EMILIMA ya ha empezado a asumir este rol, avanzando en la construcción de un modelo operativo que le permita ampliar sus funciones y cubrir progresivamente toda la gestión del suelo. Este proceso apunta a un cambio relevante: pasar de una lógica centrada en la planificación a una capacidad efectiva de ejecución, donde el sector público no actúe de manera aislada, sino como articulador entre actores, facilitador de condiciones y gestor de operaciones urbanas. En este esquema, el operador público de suelo no reemplaza al desarrollador inmobiliario, sino que estructura el proceso para que este ejecute bajo una visión urbana integral.
