El crecimiento de las ciudades contemporáneas se encuentra condicionado por múltiples capas regulatorias que inciden sobre el territorio. Entre ellas, una de las menos visibles pero más determinantes es la relacionada con la seguridad de la navegación aérea. En el entorno de los aeródromos existen restricciones técnicas que limitan la altura de las edificaciones y de cualquier elemento que pueda constituir un obstáculo para la navegación aérea. Estas restricciones se materializan a través de las denominadas Superficies Limitadoras de Obstáculos (SLO), definidas en la legislación peruana como “los planos imaginarios, oblicuos y horizontales, que se extienden sobre cada aeródromo y sus inmediaciones, tendientes a limitar la altura de los obstáculos a la circulación aérea”, según lo establecido en el artículo 30 de la Ley N° 27261 – Ley de Aeronáutica Civil del Perú (LACP).
Estas superficies forman parte del sistema de seguridad de la navegación aérea y su finalidad es prevenir que las edificaciones u otros elementos interfieran con las trayectorias de aproximación, despegue o circulación de las aeronaves. En consecuencia, la propia LACP establece una prohibición expresa al señalar que “en las áreas cubiertas por la proyección de las superficies limitadoras de obstáculos (…) las construcciones, plantaciones, estructuras e instalaciones (…) no podrán tener una altura mayor que la limitada por dichas superficies, ni podrán ser de naturaleza tal que acrecienten los riesgos potenciales de un eventual accidente de aviación” (artículo 31 de la Ley N° 27261).
En el Perú, la determinación técnica de estas superficies corresponde a la Dirección General de Aeronáutica Civil del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), en el marco de la LACP, su reglamento aprobado mediante Decreto Supremo N° 050-2001-MTC y las Regulaciones Aeronáuticas del Perú (RAP), particularmente la RAP 314 – Aeródromos y la RAP 139 – Certificación de Aeródromos.
Desde una perspectiva jurídica, estas restricciones constituyen limitaciones legales al ejercicio del derecho de propiedad, orientadas a garantizar bienes jurídicos superiores como la seguridad de la vida humana y la integridad de las operaciones aeronáuticas; así lo establece y desarrolla el Capítulo II – Limitaciones a la propiedad privada del Reglamento de la LACP. Este aspecto resulta relevante porque, en el sistema jurídico peruano, la propiedad predial no es un derecho absoluto. El Código Civil establece que el ejercicio del derecho de propiedad se encuentra condicionado por las limitaciones que establecen las normas sectoriales. En particular, el artículo 957 del Código Civil dispone que “la propiedad predial queda sujeta a la zonificación, a los procesos de habilitación y subdivisión, y a los requisitos y limitaciones que establecen las disposiciones respectivas”. En otras palabras, el aprovechamiento del suelo y del sobresuelo siempre se encuentra subordinado al conjunto de normas que regulan el territorio.
Desde la perspectiva urbanística, estas restricciones deberían ser consideradas de manera explícita en los instrumentos de planificación urbana y en los procedimientos administrativos que regulan el desarrollo de las edificaciones. El Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Planificación Urbana del Desarrollo Urbano Sostenible (RATPUDUS), aprobado mediante Decreto Supremo N° 012-2022-VIVIENDA, establece que los instrumentos de planificación urbana deben incorporar las limitaciones derivadas de leyes especiales que inciden sobre el uso del suelo. En particular, el artículo 26 dispone que estos instrumentos deben considerar las restricciones territoriales derivadas de normas sectoriales, entre ellas aquellas vinculadas a la seguridad aeronáutica. A nivel nacional ya se observan algunos esfuerzos por “traducir” estas limitaciones en regulación urbanística, como ocurre en el Plan de Desarrollo Metropolitano Chiclayo-Lambayeque 2022–2042 o en el Plan de Desarrollo Urbano de Lima Norte 2025–2034.
Sin embargo, a pesar de la claridad del marco normativo, la experiencia reciente en Lima Metropolitana evidencia una desconexión entre estas restricciones aeronáuticas y la gestión urbanística local. Esta brecha no se explica por la ausencia de normas, sino por la limitada articulación entre los distintos marcos regulatorios que inciden sobre el territorio.
Uno de los problemas más frecuentes se observa en los instrumentos de publicidad administrativa que emiten los gobiernos locales, particularmente el Certificado de Zonificación y Vías (CZV) y el Certificado de Parámetros Urbanísticos y Edificatorios (CPUE). Estos documentos cumplen una función esencial en el sistema de gestión urbana, ya que informan a los administrados sobre las condiciones normativas aplicables a un predio antes de iniciar el diseño de un proyecto inmobiliario.
La legislación urbanística nacional reconoce la importancia de estos documentos. El artículo 14 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 29090 – Ley de Regulación de Habilitaciones Urbanas y de Edificaciones establece que los denominados “documentos previos”, entre los cuales se encuentran el CZV y el CPUE, tienen por finalidad informar “las condiciones técnicas que afectarán los procesos de habilitación urbana o de edificación de un predio”. En la práctica, estos documentos funcionan como mecanismos de publicidad administrativa y predictibilidad normativa, permitiendo que los administrados conozcan con anticipación los parámetros que regulan el aprovechamiento urbanístico de un predio.
No obstante, en muchos casos las restricciones derivadas de las SLO no son consignadas en dichos certificados, aun cuando los predios se encuentren ubicados dentro de las áreas afectadas por estas superficies. Esta omisión genera un problema práctico evidente: un administrado puede diseñar un proyecto inmobiliario tomando como referencia los parámetros urbanísticos consignados en el CPUE emitido por la municipalidad, pero posteriormente descubrir que la altura propuesta resulta incompatible con las restricciones aeronáuticas aplicables. El problema no es menor. En estos casos, el proyecto debe ser modificado o incluso descartado, generando retrasos administrativos, sobrecostos y conflictos entre los distintos niveles de la administración pública.
La situación resulta particularmente visible en Lima Metropolitana, donde la presencia de dos grandes infraestructuras aeronáuticas, el Aeropuerto Internacional Jorge Chávez y el Aeródromo Militar Privado Base Aérea Las Palmas (AMP-BALP), genera áreas de influencia que abarcan diversos distritos de la ciudad. Cuando las SLO se superponen con la zonificación urbana vigente y con los parámetros edificatorios establecidos por la municipalidad provincial, pueden generarse discrepancias entre las alturas permitidas por la normativa urbanística y las alturas máximas realmente permisibles desde el punto de vista aeronáutico. Este fenómeno revela una debilidad estructural en la manera en que los distintos sistemas regulatorios se integran en la práctica.
A esta situación se suma un factor adicional: la capacidad técnica de los gobiernos locales para analizar estas restricciones. La determinación de alturas máximas permisibles bajo SLO requiere herramientas técnicas específicas, tales como modelos digitales de elevación, información geoespacial precisa y sistemas de información geográfica que permitan analizar la interacción entre relieve natural, urbanización y superficies aeronáuticas. En muchos casos, esta información no se encuentra disponible de forma accesible para los equipos técnicos municipales.
Frente a este panorama, resulta fundamental avanzar hacia una mayor articulación entre la normativa aeronáutica y la planificación urbana. Una primera medida consiste en traducir la información técnica de las SLO en herramientas cartográficas aplicables a la gestión municipal, como mapas de alturas máximas permisibles o capas geoespaciales integrables en los sistemas de información geográfica de los gobiernos locales.
Asimismo, resulta necesario fortalecer la coordinación institucional entre el MTC, el MVCS y los gobiernos locales, a fin de garantizar que estas restricciones sean consideradas desde las etapas tempranas de formulación de los instrumentos de planificación urbana. En el caso de Lima Metropolitana, por ejemplo, la Municipalidad Metropolitana de Lima, a través del Instituto Metropolitano de Planificación, aún tiene pendiente la aprobación del Plan de Desarrollo Urbano de Lima Centro, instrumento que comprende ámbitos urbanos donde existen áreas afectadas por las SLO del AMP-BALP.
Las SLO constituyen una de esas regulaciones que, aunque invisibles desde el suelo, influyen de manera decisiva en la forma en que nuestras ciudades pueden crecer. Integrarlas adecuadamente en la planificación urbana no es solo un asunto técnico, sino también un desafío de gobernanza territorial.
Asimismo, las limitaciones asociadas a la presencia de aeropuertos no se agotan en las restricciones de altura derivadas de las SLO. Las operaciones aeronáuticas también generan externalidades urbanas, entre ellas niveles elevados de ruido y vibración que pueden afectar la calidad de vida de la población y las condiciones de habitabilidad de los entornos residenciales. Estas externalidades deberían ser consideradas de manera más sistemática desde la planificación urbana, incorporando criterios de compatibilidad acústica en la zonificación, así como lineamientos y medidas de mitigación que permitan compatibilizar el desarrollo aeroportuario con la protección del bienestar urbano y la salud de la población.
La pregunta que queda abierta es si nuestros instrumentos de planificación están preparados para dialogar con estas restricciones sectoriales o si continuaremos enfrentando situaciones en las que la normativa urbana y la normativa aeronáutica operan en paralelo, pero rara vez se encuentran. Porque, al final, planificar la ciudad también implica entender que su crecimiento no solo se define en el suelo que habitamos, sino también en el cielo que la cubre.
