Reformar, no fragmentar: Lima y Callao necesitan una autoridad metropolitana de movilidad
En el marco de las Elecciones Regionales y Municipales del 4 de octubre de 2026, diversas candidaturas a la Alcaldía de Lima han planteado eliminar la Autoridad de Transporte Urbano para Lima y Callao (ATU) y devolver sus funciones a las municipalidades provinciales. En la misma línea, el 23 de septiembre de 2026 se presentó en la Cámara de Diputados la Proposición Legislativa N.° 00423-2026-2031-CD, que propone derogar la Ley N.° 30900 y extinguir la entidad.
La Sociedad de Urbanistas del Perú (SURP) considera que la ATU debe ser evaluada y reformada para su fortalecimiento, pero no eliminada sin una alternativa de escala metropolitana. Suprimirla sin ese reemplazo devolvería a Lima y Callao a la fragmentación institucional que la ley buscó superar. Por ello, presentamos los siguientes planteamientos.
1. Es una decisión legislativa con efectos sobre toda la metrópoli
La ATU fue creada por la Ley N.° 30900 como organismo técnico especializado adscrito al Ministerio de Transportes y Comunicaciones. Su eliminación o modificación requiere una ley del Congreso; no puede decidirse mediante ordenanza ni acuerdo de concejo municipal.
Esa misma ley modificó el artículo 73 de la Ley Orgánica de Municipalidades: en provincias conurbadas, los servicios públicos que sirven al conjunto de la aglomeración se regulan por ley expresa y se encargan a un organismo único. La Constitución reconoce a los gobiernos locales competencias en transporte colectivo, circulación y tránsito “conforme a ley” (art. 195, inciso 8).
Precisarlo es necesario para que el debate electoral no genere expectativas que una gestión municipal no puede cumplir por sí sola.
2. Una metrópoli integrada requiere una autoridad de escala metropolitana
Lima y Callao funcionan como una sola aglomeración urbana. Millones de viajes cruzan cada día límites distritales y provinciales para unir vivienda, empleo, estudio, comercio y servicios.
Hasta 2018, la gestión del transporte se repartía entre la Gerencia de Transporte Urbano y Protransporte de la Municipalidad Metropolitana de Lima, la Gerencia General de Transporte Urbano del Callao y la Autoridad Autónoma del Sistema de Transporte Masivo de Lima y Callao (AATE). Las rutas entre ambas provincias dependían de acuerdos de gestión común. La Ley N.° 30900 integró esas funciones en una sola entidad.
Esa integración no ha resuelto los problemas de fondo. Persisten la informalidad, la baja calidad del servicio, los largos tiempos de viaje, la falta de integración tarifaria, la antigüedad de la flota, las debilidades de fiscalización y la lenta implementación del Sistema Integrado de Transporte. Las críticas a su desempeño son legítimas y deben atenderse.
Sin embargo, evaluar el desempeño de una institución y decidir si la metrópoli necesita una autoridad de escala metropolitana son discusiones distintas. Dividir nuevamente las competencias entre Lima y Callao afectaría la planificación conjunta, la continuidad de los contratos de concesión y la cartera de inversiones en curso.
Ello es especialmente relevante tras la aprobación del Plan de Movilidad Urbana para Lima y Callao al 2045, aprobado por el Consejo Directivo de la ATU en noviembre de 2025. Es el primer plan de movilidad aprobado por una autoridad con competencia sobre ambas provincias y comprende cerca de 200 proyectos asociados al Sistema Integrado de Transporte.
3. De una autoridad de transporte a una autoridad metropolitana de movilidad
Uno de los principales vacíos institucionales es la separación entre transporte público y tránsito. Hoy, la semaforización, la gestión vial, la circulación vehicular y el transporte público están distribuidos entre distintas entidades y niveles de gobierno.
La Ley N.° 30900 ya otorga a la ATU funciones complementarias en esta materia: disponer la integración de los centros de gestión de tránsito y emitir opinión técnica vinculante sobre proyectos de redes semafóricas, infraestructura y señalización vial (art. 7). Pero la operación eficiente del transporte público depende también de la prioridad semafórica, los carriles exclusivos, la gestión de intersecciones y el diseño y mantenimiento de las vías.
Por ello, la SURP propone que el debate no se limite a mantener o suprimir la ATU. Debe evaluar su evolución hacia una autoridad metropolitana de movilidad, que integre la gestión del transporte público con las competencias de tránsito necesarias para su funcionamiento, respetando las competencias constitucionales y legales de cada nivel de gobierno.
4. Movilidad y desarrollo urbano deben planificarse juntos
La movilidad no es un sistema independiente del desarrollo urbano. Una estación de metro, un corredor o un intercambiador modifican la accesibilidad de amplios sectores, influyen en la localización de actividades, transforman el valor del suelo y pueden inducir densificación o expansión.
A la inversa, las decisiones sobre usos del suelo, densidades, centralidades, vivienda y equipamientos determinan dónde, cuánto y cómo se desplaza la población.
La propia Ley N.° 30900 exige que el Plan de Movilidad Urbana y los planes de transporte consideren los planes de desarrollo urbano vigentes (art. 6, literales c y s). En Lima, ello obliga a una coordinación permanente entre la ATU y el Instituto Metropolitano de Planificación (IMP), responsable del Plan de Desarrollo Metropolitano de Lima 2021-2040 (PLANMET 2040), así como con las instancias de planificación urbana del Callao donde también ya se ha aprobado el Plan de Desarrollo Metropolitano del Callao al 2040 (PDM Callao 2040).
Una gobernanza metropolitana moderna debe vincular movilidad, usos del suelo, vivienda, infraestructura, espacio público y desarrollo económico en una visión compartida de ciudad. Ese vínculo permite, además, explorar mecanismos de financiamiento basados en la valorización del suelo que generan las inversiones en transporte.
5. Planificar la metrópoli real y sus relaciones funcionales
El crecimiento de Lima obliga a revisar periódicamente la escala territorial sobre la que se planifica su movilidad. La Ley N.° 30900 prevé incorporar al ámbito de la ATU las provincias del departamento de Lima que, por su crecimiento urbano, lleguen a conformar un área urbana continua con Lima y Callao, previa declaración conforme al procedimiento legal (art. 5.3).
En ese contexto, la SURP recomienda desarrollar estudios técnicos sobre las relaciones de movilidad, continuidad urbana, mercados de trabajo, expansión residencial, logística e intercambio económico con Huarochirí, Huaral, Canta y Cañete.
Ello no supone su incorporación automática a la ATU: la continuidad urbana debe verificarse técnicamente en cada caso. Pero aun sin conurbación física, estas provincias mantienen relaciones funcionales crecientes con Lima y Callao que justifican incluirlas en una escala regional de análisis. Es necesario distinguir entre el ámbito competencial de la autoridad y el ámbito funcional de planificación de la metrópoli.
6. Instituciones técnicas, estables y que rindan cuentas
Los sistemas metropolitanos de transporte requieren décadas de planificación, inversión y transformación institucional. Las redes de metro, los corredores, los intercambiadores, el recaudo único, la integración tarifaria y la reorganización del transporte convencional no pueden depender de los ciclos de cada administración.
Cualquiera sea la evolución de la ATU, deben preservarse la continuidad técnica, la profesionalización, la transparencia y la coordinación intergubernamental. Su conducción no debe quedar subordinada a rivalidades entre niveles de gobierno, cambios coyunturales de autoridades ni intereses particulares de operadores del sistema.
La independencia técnica debe ir acompañada de control público efectivo. La ley ya prevé un Consejo Directivo con cuatro miembros propuestos por las municipalidades provinciales (art. 10), mecanismos de participación ciudadana (art. 15) y un informe anual al Congreso. Fortalecer la institución significa exigirle metas verificables, indicadores de desempeño públicos y resultados concretos.
7. Nuestras propuestas
- No suprimir la ATU. Considerar una evaluación técnica independiente de su desempeño para identificar e implementar las mejoras necesarias para lograr los resultados esperados en el servicio, el cumplimiento contractual y las inversiones.
- Evaluar su evolución hacia una autoridad metropolitana de movilidad que integre transporte público y tránsito.
- Institucionalizar la coordinación entre la ATU, el IMP y las instancias de planificación del Callao para implementar el Plan de Movilidad Urbana y los planes de desarrollo urbano.
- Encargar estudios técnicos sobre las relaciones funcionales de Lima y Callao con Huarochirí, Huaral, Canta y Cañete.
- Publicar indicadores de desempeño y metas verificables, y fortalecer los mecanismos de rendición de cuentas.
- Pedir a las candidaturas y al Congreso que sustenten técnicamente sus propuestas y precisen cómo garantizarían la continuidad del sistema de transporte metropolitano.
Una pregunta para el debate público
La discusión abierta es una oportunidad para evaluar con evidencia los avances, limitaciones y reformas pendientes de la movilidad metropolitana. La SURP propone que el debate se ordene en torno a una pregunta:
¿Qué institucionalidad necesitan Lima y Callao para gestionar una metrópoli de cerca de once millones de habitantes y garantizar una movilidad eficiente, sostenible, accesible e integrada en las próximas décadas?
Responderla exige superar enfoques fragmentados y coyunturales, y avanzar hacia una gobernanza metropolitana que articule movilidad, transporte, tránsito y desarrollo urbano bajo una visión territorial compartida y de largo plazo.
Lima, octubre de 2026